Kontorversi Pelaksanaan ASEAN-China Free Trade Area (CAFTA) Dan Kebijakan Luar Negeri Indonesia.

Apa yang bisa kita katakan mengenai kontroversi pelaksanaan China ASEAN Free Trade Are (CAFTA) atau ASEAN-China Free Trade Area (ACFTA)yang kini masih ramai menjadi bahan pembicaraan publik? Bagi mereka yang tidak menyetujuinya akan menyatakan bahwa ACFTA merupakan bencana yang dapat merugikan kalangan usaha di dalam negeri terutama dalam kaitan menghadapi arus gempuran produk China. Mereka khawatir akan banyak industri dalam negeri yang tidak mampu bersaing dengan industri asal China dan karena itu bahkan telah menyerukan perlunya ACFTA untuk dinegosiasi ulang. Sementara itu di sisi lain terdapat kalangan yang cenderung positif dengan menyatakan bahwa ACFTA justru akan membuka peluang bagi produk Indonesia untuk bersaing dan menembus pasar China. Pemerintah sendiri dalam hal ini tampaknya memilih menunjukkan sikap yang positif meneruskan ACFTA meski menyetujui untuk melakukan negosiasi ulang pada beberapa bagian tertentu dari kesepakatan tersebut.
Jika kita melihat lebih mendalam maka seluruh kekisruhan mengenai pelaksanaan ACFTA sesungguhnhya telah menunjukkan sejumlah persoalan mendasar sejak dari perumusan substansi hingga proses pengambilan keputusan kebijakan luar negeri Indonesia. Beberapa persoalan mendasar yang dihadapi kebijakan luar negeri Indonesia yang terlihat dari semua kontroversi ACFTA ini dapat kita golongkan pada beberapa aspek, pertama, seluruh kontroversi pelaksanaan ACFTA telah menimbulkan pertanyaan tentang apa yang sebenarnya menjadi substansi dari kebijakan luar negeri kita khususnya di bidang ekonomi dan perdagangan internasional. Dalam konteks perundingan atau negosiasi ACFTA maka apapun kepentingan atau prioritas nasional di bidang ekonomi dan perdagangan di dalam negeri logisnya menjadi tujuan dan substansi dasar dari kebijakan luar negeri di bidang ekonomi, yang selanjutnya diperjuangkan melalui diplomasi sebagai perangkat pelaksana kebijakan luar negeri di dalam perundingan tersebut.
Dalam kaitan ini kiranya perlu untuk memahami lebih dulu apa yang dimaksud dengan kesepakatan free trade area (FTA) atau perdagangan bebas tersebut. Secara sederhana dapat dipahami bahwa melalui kesepakatan perdagangan bebas setiap pihak yang terlibat (baik antara dua negara maupun sekelompok negara seperti pada kasus ACFTA) saling memberikan preferensi dan kemudahan pada produk-produk atau jasa yang diperdagangkan dengan masing-masing mengurangi hambatan perdagangan baik yang berwujud tariff (pajak) atau hambatan non-tarrif (kuota, persyaratan standard kualitas produk, dan lain-lain). Dengan demikian para negara peserta kesepakatan mengharapkan akan terjadi kenaikan tingkat perdagangan dan jasa atau investasi diantara mereka sehingga dapat menimbulkan efek positif bagi perekonomian masing-masing negara peserta.
Fenomena kesepakatan perdagangan bebas seperti ACFTA merupakan fenomena politik ekonomi internasional yang marak sejak beberapa dekade terakhir seiring dengan menggeloranya arus perdagangan bebas di dunia internasional. Fenomena ini juga semakin merebak terutama sejak terhentinya proses putaran perundingan Doha di WTO yang mendorong banyak negara untuk mencoba mencari mekanisme alternatif di luar kesepakatan perdagangan bebas secara global ala rezim WTO tersebut. Dalam dua dekade terakhir saja diperkirakan telah lahir ratusan kesepakatan perdagangan bebas antara berbagai negara di dunia sehingga menimbulkan kekhawatiran atas apa disebut sebagai efek “spaghetti bowl” (fenomena dimana terjadi begitu banyak kesepakatan perdagangan bebas antara berbagai negara yang cenderung menjadi tumpang tindih.)
Selanjutnya dengan mengacu pada pengertian dari konsep free trade area ini maka jelaslah bagi setiap negara sebelum memutuskan untuk berpartisipasi dalam kesepakatan tersebut perlu memahami secara komprehensif tentang apa yang menjadi tujuan strategis dari kesepakatan perdagangan bebas tersebut serta manfaat strategis apa yang hendak dicapai bagi kepentingan ekonomi dan perdagangan nasionalnya masing-masing. Selain itu setiap kesepakatan pedagangan bebas sebagai konsekuensinya juga membutuhkan kesiapan negara-negara peserta untuk menurunkan berbagai bentuk proteksi yang selama ini mungkin digunakan untuk melindungi industri dalam negeri. Upaya ini tentunya membutuhkan kesediaan dan kesiapan industri di dalam negeri dari negara peserta untuk bersaing dengan industri dari negara lain yang menjadi pihak dari kesepakatan tersebut. Sebagai konsekuensi lebih lanjut dari hal ini maka pada akhirnya setiap perundingan atau negosiasi perdagangan bebas akan menuntut kesiapan dari setiap negara yang berpartisipasi untuk melakukan trade off (tukar menukar kepentingan sebagai langkah kompromi), sebagai upaya menjembatani antara kepentingan meningkatkan hubungan ekonomi yang menjadi tujuan kesepakatan perdagangan bebas dengan kepentingan untuk tetap melindungi industri di dalam negeri masing-masing.
Berangkat dari pemahaman ini dan dengan asumsi bahwa para perunding/delegasi yang mewakili Indonesia memang menguasai tugasnya, maka kita dihadapkan pada sejumlah pertanyaan serius yang sulit untuk dicarikan penjelasannya. Pertanyaan paling mendasar yang muncul adalah apakah substansi kepentingan ekonomi dan perdagangan secara nasional yang dibawa para perunding/delegasi Indonesia saat turut menegosiasikan substansi kesepakatan ACFTA ? Mungkinkah para perunding kita tersebut tidak mengantisipasi atau tidak menyadari kesiapan kalangan industri di dalam negeri terhadap kesepakatan ACFTA saat negosiasi ? Jika dugaan ini dapat dianggap akurat maka hal ini pun merupakan hal yang sulit dimengerti, mengingat teori dan teknik dasar negosiasi apapun akan sangat menuntut para perunding untuk memahami apa yang menjadi mandat yang dirundingkannya.
Bahkan lebih sulit dimengerti lagi jika kita menyadari bahwa siapapun yang mewakili Indonesia dalam perundingan ACFTA tersebut tentunya menerima mandat dari pimpinan nasional sebagai pengambil keputusan kebijakan luar negeri yang tertinggi berdasarkan konstitusi. Mungkinkah pimpinan nasional saat itu kurang memahami apa yang menjadi substansi kepentingan nasional dalam konteks perundigan ACFTA?.
Persoalan kedua yang terkuak dari kontroversi ACFTA adalah ketidak jelasan dalam struktur dan pengambilan keputusan kebijakan luar negeri khususnya dalam konteks kerjasama ekonomi dan perdagangan internasional. Satu hal yang jelas adalah partisipasi Indonesia dalam ACFTA tentunya tidak bisa dilepaskan dari posisi Indonesia sebagai salah satu negara ASEAN. Dalam hal ini maka keputusan untuk mengikuti negosiasi dapat diasumsikan telah didasarkan pada pertimbangan masak dari aparat pemerintah terkait terutama dari Kementerian Luar Negeri RI yang terlibat langsung dalam diplomasi pada kerangka ASEAN dengan para kementerian terkait seperti Kementerian Perdagangan atau Kementerian Perindustrian.
Dengan memperhatikan aspek ini maka terdapat ketidak jelasan pada institusi manakah yang sebenarnya memiliki tanggung jawab utama untuk merumuskan kebijakan dan kepentingan Indonesia dalam konteks kerjasama ekonomi dan perdagangan internasional. Sejak timbulnya kontroversi memang terlihat bahwa Kementerian Perdagangan RI telah mengambil peran sebagai leading agency untuk menegosiasikan kembali beberapa bagian dari kesepakatan ACFTA yang dianggap merugikan. Namun kontroversi yang timbul setelah perjanjian ini akan diimplementasikan menunjukkan pula aspek ketiadaan transparansi dari proses pengambilan keputusan dan perumusan kebijakan oleh pemerintah sejak awal perundingan hingga menjelang implementasi saat ini. Mengingat karakteristik dan dinamika negosiasi perdagangan bebas yang cenderung memakan waktu panjang dan dilakukan secara bertahap, maka individu, kelompok individu atau institusi manakah yang sebenarnya mengambil keputusan demi keputusan selama jalannya proses negosiasi tersebut ?
Kondisi pengambilan keputusan yang tidak transparan ini juga selanjutnya mengantarkan kita kepada persoalan ketiga, yaitu lemahnya, kalau tidak bisa dikatakan terputus sama sekali, keterkaitan antara elit pengambil keputusan (termasuk para perunding/delegasi Indonesia) dengan para kalangan publik secara luas terutama dalam hal ini kalangan usaha di dalam negeri sebagai kelompok yang paling terkena dampak dari kesepakatan ACFTA tersebut.
Dalam hal ini disadari bahwa kebijakan luar negeri dalam bentuk apapun sesungguhnya memerlukan dukungan dan partisipasi dalam derajat tertentu dari masyarakat di dalam negeri. Kondisi ini menjadi semakin mutlak dalam suatu negara yang menganut sistem politik yang demokratis dan bebas. Selama satu dekade berjalannya reformasi, Indonesia secara konsisten telah mampu menunjukkan keberhasilan dalam membangun dan memelihara system politik yang demokratis sehingga mengundang banyak penghargaan dari masyarakat internasional.
Dalam kaitan ini mengingat bahwa perundingan CAFTA dimulai di era reformasi maka sangat mengherankan bahwa pemerintah terkesan “gagal” tidak hanya dalam berkonsultasi, tetapi juga dalam mempersiapkan serta melakukan publikasi untuk meningkatkan awareness dan pemahaman masyarakat di dalam negeri khususnya kalangan usaha terhadap kesepakatan tersebut. Mengingat bahwa persetujuan untuk mengadakan FTA antara negara-negara ASEAN dengan China telah disepakati sejak tahun 2000 dan negosiasi telah dimulai sejak tahun 2002, maka pemerintah harusnya memiliki waktu yang cukup banyak tidak hanya dalam meningkatkan pemahaman dan kesiapan masyarakat, tetapi juga dalam mempersiapkan segenap aturan dan kebijakan ekonomi di dalam negeri sebagai konsekuensi komitmen yang disepakati dalam CAFTA. Tetapi kenyataannya justru publik terutama kalangan usaha terkesan terkejut-kejut dengan masuknya periode implementasi ACFTA, sedangkan pemerintah terkesan seakan baru “sadar” bahwa ACFTA akan segera diimplementasikan awal tahun ini.
Kekisruhan dan kebingungan yang melanda publik maupun pemerintah di dalam negeri tersebut karenanya merupakan fenomena yang sangat sulit dipahami dalam konteks sistem politik yang demokratis, bebas dan modern saat ini. Dalam hal ini salah satu kesimpulan yang bisa kita ambil adalah tampaknya persoalan ketidakjelasan wewenang masing-masing institusi pemerintah serta ketiadaan transparansi pengambilan keputusan dapat menjadi salah satu faktor yang menjelaskan minimnya konsultasi publik serta ketidaksiapan publik terhadap implementasi ACFTA.
Selanjutnya apakah implikasi dari semua karut-marut implementasi ACFTA ini terhadap prospek kebijakan luar negeri Indonesia, khususnya kebijakan luar negeri dalam konteks kerjasama ekonomi dan perdagangan internasional. Salah satu hal yang perlu disadari adalah bahwa upaya untuk menegosiasi ulang meski terlihat sebagai jalan keluar yang paling baik, di sisi lain dapat menimbulkan dampak negatif terhadap kredibilitas Indonesia pada berbagai negosiasi internasional. Dampak ini merupakan hal yang logis mengingat dalam teori negosiasi, kredibilitas justru merupakan modal utama dari para pihak yang turut dalam negosiasi. Dalam konteks ini sangat sulit untuk menerima suatu negara sebagai mitra runding yang kredibel, jika negara tersebut memiliki kecenderungan untuk senantiasa merubah komitmen yang sudah disepakatinya sendiri.
Kita perlu mewaspadai dampak negatif ini mengingat Indonesia sebagai salah satu aktor internasional yang memiliki cita-cita sebagai kekuatan global akan senantiasa terlibat dalam berbagai negosiasi internasional. Setidaknya dalam konteks kerjasama ekonomi intenasional, saat ini pun Indonesia sudah terlibat kesepakatan kemitraan ekonomi komprehensif dengan Jepang (sejak tahun 2007), serta tengah menjajaki kesepakatan yang sama dengan Australia, AS dan Uni Eropa (juga dalam kerangka ASEAN). Indonesia juga tengah berperan aktif dalam forum G-20 yang meski saat ini masih bersifat forum konsultatif tetapi bisa saja menjadi forum negosiasi isu ekonomi global di masa mendatang. Dalam kaitan ini kita sangat berharap agar keputusan Indonesia untuk menegosiasi ulang ACFTA tidak sampai memberikan sinyal negatif kepada negara-negara mitra kita yang pada gilirannya dapat berdampak negatif pula pada posisi runding Indonesia.
Akhirnya, semua kontroversi pelaksanaan ACFTA ini memberikan peringatan yang bagi kita semua yang perlu diperhatikan dengan seksama. Di masa mendatang hendaknya pemerintah perlu lebih cermat dalam merumuskan suatu kebijakan luar negeri, apalagi jika terkait dengan negosiasi atau kesepakatan internasional yang akan memberikan dampak luas pada masyarakat di dalam negeri seperti di bidang ekonomi dan perdagangan. Pemerintah terutama perlu memperbaiki mekanisme pengambilan keputusan di dalam negeri dengan berupaya lebih serius baik dalam melakukan konsultasi maupun dalam memperhatikan realita masyarakat di dalam negeri. Hanya melalui upaya konsultasi yang berkelanjutan inilah dapat diharapkan timbulnya kesatuan persepsi serta dukungan publik terhadap suatu kebijakan luar negeri.
Sebaliknya perlu disadari bahwa kita hidup di era globalisasi ekonomi dengan ciri utama ekonomi pasar yang terbuka serta kompetisi bisnis yang sulit untuk dihindari. Dengan demikian masyarakat khususnya kalangan usaha juga harus menerima realita ini dan berupaya secara bersungguh-sungguh meningkatkan daya saingnya agar dapat berkompetisi secara global. Tanpa adanya kesungguhan semua pihak di dalam negeri untuk menyatukan persepsi dan mempersiapkan diri menghadapi persaingan global, maka setiap kali pemerintah menyepakati suatu kesepakatan internasional terutama di bidang ekonomi, energi kita akan lebih habis oleh rundungan kontroversi di dalam negeri tanpa henti.